ещё
свернуть
Все статьи номера
2
Февраль 2017года
Финансы и межбюджетные отношения

Контракт на поставку газа с условием о солидарной ответственности органов местной власти ничтожен

ГЛАВНОЕ В СТАТЬЕ

  1. Орган местного самоуправления не должен брать на себя солидарную ответственность по обязательствам частных теплоснабжающих организаций перед поставщиком газа.
  2. Предоставление муниципальной преференции необходимо согласовать с антимонопольным органом. 
  3. Муниципальная гарантия может быть предоставлена только по решению самих органов местного самоуправления и в особом порядке.
А.В. Мадьярова, ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления

В чем проблема

В последнее время в Оренбургской области, Алтайском крае, Чувашской Республике структуры «Газпрома» навязывают органам местного самоуправления невыгодные условия муниципальных контрактов на поставку газа. В таком контракте предусмотрена солидарная ответственность органов местного самоуправления перед поставщиком газа по обязательствам частных теплоснабжающих организаций. Обычно это компании в форме хозяйственных обществ. Нередко они владеют находящимися в муниципальной собственности тепловыми сетями на правах аренды.  

150
решений

о взыскании долгов теплоснабжающих организаций из местного бюджета вынесли судьи в Чувашии

Теплоснабжающие организации часто имеют долги по оплате за поставленный газ. Например, в городе Чебоксары Чувашской Республики у теплоснабжающей организации ООО «Коммунальные технологии» задолженность перед ООО «Газпроммежрегионгаз» в размере более 830 млн руб. По муниципальному контракту происходит принудительное взыскание долга в солидарном порядке из местных бюджетов. При этом солидарная обязанность в отличие от субсидиарной позволяет обращать взыскание на средства местного бюджета независимо от того, остались ли ресурсы для погашения долга у другого солидарного должника – теплоснабжающей организации.

Такая схема отношений выгодна поставщику газа: она гарантирует покрытие долгов получателей газа за счет бюджетных средств. В Чувашской Республике суды уже вынесли более 150 решений о взыскании такой задолженности из местного бюджета.

Почему схема незаконна

По муниципальному контракту на поставку товаров для муниципальных нужд поставщик обязуется передать товары муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу (покупателю), а муниципальный заказчик – обеспечить оплату этих товаров (ст. 526 Гражданского кодекса РФ).

Если муниципальный заказчик и покупатель – разные лица, покупатель исполняет свои обязательства по оплате товара за счет средств, которые получил из бюджета. Муниципальный заказчик обязан обеспечить бюджетное финансирование. В противном случае он в силу законного поручительства должен оплатить поставщику товар (ст. 532 Гражданского кодекса РФ). Если должник не исполнил обеспеченное поручительством обязательство или исполнил его ненадлежащим образом, поручитель и должник отвечают перед кредитором солидарно (ст. 363 Гражданского кодекса РФ).

Муниципальные закупки обеспечивают потребности в товарах, работах и услугах органов местного самоуправления либо подведомственных им организаций: казенных, бюджетных, автономных учреждений, муниципальных унитарных предприятий. Поэтому в рамках муниципального заказа солидарная ответственность органов местного самоуправления может наступать только по обязательствам подведомственных организаций, если орган местного самоуправления как муниципальный заказчик закупает товары, работы, услуги для нужд этих организаций за счет бюджета. Частные хозяйствующие субъекты не подведомственны органам местного самоуправления и не получают финансирование из местного бюджета для исполнения своих функций. 

Услуги теплоснабжающих компаний не относятся к муниципальным и не финансируются из местного бюджета

Нередко бюджетные и автономные учреждения, унитарные предприятия получают из бюджета средства и на них самостоятельно осуществляют закупки. Тогда о солидарной или субсидиарной ответственности собственника их имущества в лице органа местного самоуправления речи не идет (ст. 113, 123.22 Гражданского кодекса РФ). Казенное учреждение также может быть муниципальным заказчиком. Собственник его имущества в лице органа местного самоуправления в этом случае несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения (п. 4 ст. 123.22 Гражданского кодекса РФ).

Теплоснабжающая организация продает потребителям произведенную или приобретенную тепловую энергию (ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении»). Для производства теплоэнергии компания приобретает природный газ у газоснабжающих организаций. Эта деятельность носит ярко выраженный коммерческий характер и относится к предпринимательской.

Документ

Сделка также является притворной, совершенной с целью прикрыть другую сделку (ч. 2 ст. 170 Гражданского кодекса РФ)

Поставка газа теплоснабжающим организациям – это не расходное обязательство муниципального образования. Частные хозяйствующие субъекты не получают на это деньги из местных бюджетов, а расплачиваются за газ собственными средствами. В рассматриваемых контрактах изначально нет финансирования поставки газа частным теплоснабжающим организациям из местного бюджета. Софинансирование из бюджета появляется только на стадии солидарной ответственности, если хозяйствующий субъект не исполнил обязательства. Следовательно, такие отношения по своей природе – это не закупка товаров, работ, услуг для муниципальных нужд. Поставка природного газа удовлетворяет потребность частного хозяйствующего субъекта в ресурсах, необходимых ему для осуществления своей предпринимательской деятельности по производству тепловой энергии и продаже ее населению и организациямДокумент Сделка также является притворной, совершенной с целью прикрыть другую сделку (ч. 2 ст. 170 Гражданского кодекса РФ). Поэтому муниципальный контракт на поставку газа частным теплоснабжающим организациям с условием о солидарной ответственности органа местного самоуправления ничтожен. Такая сделка не отвечает требованиям закона и посягает на публичные интересы (ч. 2 ст. 168 Гражданского кодекса РФ).

Тот факт, что к полномочиям органов местного самоуправления относится организация теплоснабжения поселения, не меняет существа дела. Организация теплоснабжения – это деятельность органов местного самоуправления, которые:

  • утверждают схемы теплоснабжения;
  • контролируют готовность теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду;
  • согласуют вывод источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации;
  • рассматривают обращения потребителей по вопросам надежности теплоснабжения;
  • согласовывают инвестиционные программы теплоснабжающих организаций.

Сами услуги в сфере теплоснабжения предоставляет теплоснабжающая организация. Такие услуги не относятся к муниципальным и не финансируются из местного бюджета.

Внимание

Муниципальная нужда в закупке газа есть только в случае, если газ закупается для нужд подведомственных органам местного самоуправления теплоснабжающих организаций, созданных на базе муниципальной собственности и финансируемых из местного бюджета

По существу в рассматриваемом случае имеет место подмена отношений: под видом муниципального контракта оформляется поручительство органа местного самоуправления по обязательствам теплоснабжающих организаций. Такое поручительство по договору – дело добровольное. Если орган местного самоуправления не желает выступать поручителем, его нельзя к этому принудить. Кроме того, орган местного самоуправления обязан соблюдать бюджетные и антимонопольные правила. Он не может произвольно заключать договоры поручительства по обязательствам частных хозяйствующих субъектов, поскольку это прямое ограничение конкуренции. Для органа местного самоуправления закон предусматривает другую форму обеспечения обязательств – муниципальную гарантию. Но и ее муниципальное образование предоставлять не обязано.

Почему нет законного поручительства

Суды делают вывод о наличии в рассматриваемом случае законного поручительства органов местного самоуправления по обязательствам теплоснабжающих организаций и апеллируют к статье 532 Гражданского кодекса РФ. Она гласит, что покупатель оплачивает товары, которые получил по договору поставки для муниципальных нужд, по ценам, установленным муниципальным контрактом. Если покупатель обязан оплатить товары по договору поставки для муниципальных нужд, муниципальный заказчик признается поручителем по этому обязательству (ст. 361–367 Гражданского кодекса РФ). Судьи относят эти отношения к отношениям муниципального заказа. Однако контрактные отношения отсутствуют: закупка газа обеспечивает не муниципальные нужды, а нужды частных теплоснабжающих организаций. Они оплачивают газ за свой счет, а не за счет бюджетных средств. Поэтому в данном случае статья 532 Гражданского кодекса РФ не применяется.

Иногда органы местного самоуправления отказываются заключать муниципальные контракты с солидарной ответственностью по обязательствам теплоснабжающих организаций и предлагают свои условия. Обычно в таких случаях муниципалитет выступает с инициативой предусмотреть солидарную ответственность только по обязательствам подведомственных бюджетных учреждений в соответствии с законодательством. Однако поставщик газа отказывается подписывать контракт на таких условиях. Тогда одна из сторон обращается в суд, чтобы устранить разногласия. И как ни парадоксально, судьи не только не поддерживают органы местного самоуправления, но и признают их предложения не соответствующими законодательству и даже понуждают органы местного самоуправления заключить муниципальный контракт на условиях «Газпрома».

Документ

Другие аналогичные случаи – в постановлениях Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15 декабря 2015 г. № Ф01-5094/2015, Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 декабря 2015 г. № Ф01-5224/2015 и от 14 января 2016 г. № Ф01-5541/2015

Пример. ООО «Газпром межрегионгаз Чебоксары» предложило администрации города подписать проект муниципального контракта, но она отказалась. Тогда компания обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики с исковым заявлением о понуждении заключить муниципальный контракт на поставку газа с солидарной ответственностью органа местного самоуправления за всех получателей газа, расположенных на территории муниципального образования. Суд удовлетворил иск в полном объеме (решение от 6 сентября 2016 г. по делу № А9-12395/2015).

В основании таких судебных решений лежит факт, что до заключения контракта орган местного самоуправления направляет поставщику газа расчет-заявку о потребности в природном газе на календарный год для нужд муниципального образования. Однако законодательством никакие расчет-заявки не предусмотрены и их правовая природа не ясна. По сути, они представляют собой информирование органом местного самоуправления поставщика газа о планируемых (предполагаемых) объемах потребления на территории муниципального образования в предстоящем году. Расчет-заявка не носит характер оферты (предложения заключить муниципальный контракт на эти объемы газа). Орган местного самоуправления выступает в этом случае как источник прогноза, на основе которого поставщик газа планирует свою работу на предстоящий год. Представление таких расчет-заявок – обычай делового оборота во взаимоотношениях органов местного самоуправления и поставщиков газа. В то же время суды трактуют подобную расчет-заявку как оферту без каких-либо правовых оснований и обоснований.

То, что в расчет-заявке фигурирует фраза «для муниципальных нужд» и документ сопровождается гарантийным письмом об оплате заявленных объемов газа, не меняет существа дела. Муниципальной нужды в закупке газа для теплоснабжающих организаций нет. Она есть только в закупке газа для нужд подведомственных органам местного самоуправления теплоснабжающих организаций.

Муниципальную преференцию нельзя предоставлять без согласования с антимонопольным органом

Законом № 190-ФЗ не предусмотрено предоставление муниципальных гарантий или поручительство по обязательствам теплоснабжающих организаций. К полномочиям органов местного самоуправления отнесена только организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов. В том числе муниципалитет принимает меры по организации обеспечения теплоснабжения потребителей, если компания не исполнила свои обязательства или отказалась это сделать (п. 1 ч. 1 ст. 6 Закона № 190-ФЗ).

Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» также исходит из самостоятельной ответственности потребителей газа (теплоснабжающих организаций) перед поставщиком. Закон не устанавливает гарантирование ими исполнения своих обязательств в виде поручительства органов местного самоуправления.

На основании этих норм Правительство РФ устанавливает критерии, при соответствии которым у потребителей газа (теплоснабжающих организаций) возникает обязанность предоставить обеспечение исполнения обязательств по оплате газа (ст. 25 Закона № 69-ФЗ). Поставщики газа обязаны определить потребителей, которые соответствуют этим критериям, и уведомить о необходимости предоставить обеспечение исполнения обязательств по оплате газа. Такое обеспечение предоставляется в виде банковской гарантии. Потребители газа по согласованию с поставщиком могут предоставить муниципальную гарантию. Но исполнение обязательств по оплате газа может быть обеспечено и другими способами, предусмотренными законом или договором. Орган местного самоуправления не обязан предоставлять обеспечение исполнения обязательств потребителей газа в виде законного поручительства или обязательной выдачи банковской гарантии. Более того, он нарушит закон, если обеспечит эти обязательства в форме солидарной ответственности и в обход механизма предоставления муниципальных гарантий. Это прямо подпадает под признаки муниципальной преференции, то есть орган местного самоуправления предоставит отдельным хозяйствующим субъектам преимущество, которое обеспечит им более выгодные условия деятельности (п. 20 ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»). Статья 20 Закона № 135-ФЗ требует согласовывать такие действия с антимонопольным органом. 

На заметку

Порядок предоставления муниципальной гарантии

Чтобы предоставить муниципальную гарантию, недостаточно одного лишь гарантийного письма органа местного самоуправления. Порядок установлен в статьях 110.2, 115.2 и 117 Бюджетного кодекса РФ.

1. Решением о бюджете должна быть определена программа муниципальных гарантий.

2. Прежде чем предоставить гарантию, нужно проанализировать финансовое состояние принципала. Принципал должен предоставить обеспечение исполнения своих обязательств по удовлетворению регрессного требования в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии. Необходимо убедиться в том, что у принципала и его поручителей (гарантов) нет просроченной задолженности по денежным обязательствам перед муниципальным образованием, обязательным платежам в бюджеты, а также неурегулированных обязательств по предыдущим муниципальным гарантиям.

3. Решение предоставить муниципальную гарантию принимает представительный орган местного самоуправления.

4. Орган местного самоуправления, бенефециар и принципал оформляют муниципальную гарантию письменным трехсторонним договором.